Tijd voor actie! Vijf ijkpunten voor overheidsparticipatie
Het is onmiskenbaar dat burgers veel initiatieven nemen. Ook is duidelijk dat de overheid hier iets mee moet, ongeacht of er sprake is van een ‘herontdekking’ van particulier initiatief of van een grote omwenteling in maatschappelijke bewegingen. De hooggeleerde kemphanen zijn het wel eens dat er een uitdaging voor de overheid ligt. Rotmans zegt het Maarten Hajer na: ‘We hebben een nieuwe sturingsfilosofie voor de overheid nodig’. Tonkens en Duyvendak betrekken de met goed onderzoek onderbouwde stelling: ‘Onbevlekt burgerschap bestaat niet’.
Laten we vooral de overheidsbril opzetten
Ieder initiatief, of het nu van onderop ontstaat of niet, krijgt vroeger of later te maken met overheden, woningcorporaties, welzijnsinstellingen, zorginstellingen, en ga zo maar door. Kortom, werk aan de winkel voor de overheid. Laten we daarom juist wél de overheidsbril opzetten, niet zozeer om iets over burgerinitiatieven of de veranderingen in de samenleving te zeggen, maar om in te zoomen op wat de overheid vermag.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2012), de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, 2012), de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO, 2013) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL, 2011) hebben allemaal rapporten geschreven waarin het credo ongeveer luidt dat de overheid zoveel mogelijk moet aansluiten bij burgerinitiatieven door hen te ‘faciliteren’, en dat ze zich daarbij bescheiden moet opstellen. De boodschap is aangekomen in het land. Lokale beleidsmakers spreken inmiddels allen ondersteuningstaal en zijn naarstig op zoek naar ‘best practices’ om ook in hun gemeente de ‘transitie’ van de overheid vorm te geven. Met bussen vol zijn ze op werkbezoek geweest in Peel en Maas in Limburg, dat alom als ‘koploper’ van een innovatieve overheidsbenadering wordt bewierookt. Ambtenaren zijn op cursus geweest en het ministerie van Binnenlandse Zaken bracht een ‘werkboek burgerinitiatief’ uit waarin faciliterende ambtenaren veel praktische tips kunnen vinden, gebaseerd op best practices (Ministerie van BZK 2010). Alle adviezen culmineerden in 2013 in de kabinetsnota over de ‘doe-democratie’ (Ministerie van BZK 2013).
De nota redeneert vanuit het idee van ‘overheidsparticipatie’ in plaats van burgerparticipatie. Waar voorheen burgers werden uitgenodigd om in zaaltjes onder leiding van een consultant mee te denken over beleidsplannen, is het nu de bedoeling dat de overheid manieren vindt om aan te sluiten bij burgerinitiatieven. En dient ze op zoek te gaan naar nieuwe vormen van rekenschap, prestatie-indicatoren en ander cijferfetisjisme passen niet goed bij het ondersteunen van burgerinitiatieven. Een ander belangrijk punt is dat professionals meer ruimte moeten bieden aan burgers en goed weten in te schatten wanneer burgers al dan niet steun nodig hebben. Professionals moeten worden geselecteerd op vaardigheden als empathie en flexibiliteit, aldus het kabinet.
Op zoek naar evenwicht
De term overheidsparticipatie is inmiddels een gevleugeld begrip. Het lijkt wel alsof het land alleen nog maar bestuurbaar is als we vanuit dit paradigma denken. Dat is echter een grote misvatting. In een van de beste en nog relatief onontdekte Haagse adviesrapporten van de afgelopen jaren constateren Martijn van der Steen van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Maarten Hajer van het Planbureau Leefomgeving samen met collega’s dat de participerende overheid slechts één van de vier sturingsvormen is naast de rechtmatige, presterende en netwerkende overheid (Van der Steen et al. 2014: 22). De rechtmatige overheid stuurt klassiek hiërarchisch via het primaat van de politiek en bewaakt rechten en plichten en de presterende overheid gedraagt zich als een bedrijf dat resultaatgericht, klantbewust en doelmatig opereert. De netwerkende overheid ten slotte geeft zich rekenschap van governance-verhoudingen waarin via samenwerking en convenanten met het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven vorm wordt gegeven aan de samenleving.
De verschillende sturingsmodellen hebben zich door de tijd heen ontwikkeld, zonder dat een ervan echt is verdwenen. Ze liggen als lagen over elkaar heen, met overheidsparticipatie als de nieuwste laag. Zo ontstaat er een ‘gemengd perspectief’ waarbij de grote uitdaging is om steeds op zoek te gaan naar evenwicht tussen de vormen van sturing, aldus Van der Steen et al. (2014: 23-42).
We moeten dus niet zozeer op zoek naar een nieuwe overheid, maar naar manieren om de verschillende vormen van sturing zodanig te kalibreren dat ze in de lokale context de beste vorm van overheid bieden. Daartoe moeten gelijkheidsdenkers, cijferfreaks, netwerkprofeten en innovatiegoeroes met elkaar in gesprek. Dat geldt ook voor de manier waarop overheidsparticipatie de komende jaren moet worden ingebed en uitgebouwd. Er zijn vijf ijkpunten bij de vormgeving van overheidsparticipatie.
Overheid: stop met vage discussies en beheers je regelreflex
Ten eerste moeten we er voor waken dat overheidsparticipatie gaat verzanden in fraaie retoriek. Laten we dus ophouden met vage discussies over ‘faciliteren’ en nadenken over wat dat concreet in kan houden. Laten we niet alleen best practices verheerlijken maar ook proberen te leren van falende initiatieven en de rol die overheden en andere maatschappelijke spelers daarbij vervullen. We weten hier nog vrijwel niets over.
Ten tweede is het oppassen geblazen met de regelreflex van de overheid. Als je jezelf een bescheiden rol toedicht, dan is het niet handig wanneer je als rechtmatigheidsbewaker de zaken dicht regelt. In de deze maand verschenen Agenda Lokale Democratie van minister Plasterk wordt bijvoorbeeld bepleit om buurtrechten te verankeren in regelgeving (Ministerie van BZK 2015: 12). Buurtrechten moeten burgers de mogelijkheid bieden om mee te doen met aanbestedingen en als eerste te bieden op maatschappelijk vastgoed, naar het Engelse model van ‘the right to challenge’ en ‘the right to buy’, zoals verankerd in de Localism Bill in Engeland (Verhoeven en Tonkens 2013: 418). Buurtrechten moeten burgers ook in staat stellen om een plan te maken voor buurtontwikkeling.
Nobele doelen die inderdaad de zeggenschap van burgers kunnen vergroten. Het vervelende van regels en rechten is echter dat ze vrij snel worden verabsoluteerd en dat ze de hoogopgeleide, mondige en toch al actieve burgers verder in het zadel helpen. Buurtrechten bevorderen kortom eerder de diplomademocratie dan een breed gedragen democratisch engagement.
Ten derde is het zaak om overheidsparticipatie zo in te richten dat al te grote ongelijkheid tussen burgers wordt voorkomen. Waar verschil wordt bevorderd, zal meer ongelijkheid ontstaan. Dat is op zich niet erg, zo lang er geen mensen worden uitgesloten op oneigenlijke gronden. Terecht waarschuwt Rotmans in zijn repliek op Tonkens en Duyvendak voor het gevaar dat mensen de snelle ontwikkelingen niet kunnen bijhouden en daardoor buiten de boot dreigen te vallen. Tonkens heeft in eerder werk zelf ook gewezen op het gevaar van soort zoek soort-gedrag, waarmee bepaalde buurtbewoners worden uitgesloten (Tonkens 2009). De uitdaging is om hierbij de rechtmatige en participerende overheid met elkaar in balans te brengen.
Ten vierde zou het enorm helpen als het ministerie van Binnenlandse Zaken op zou houden met het mantra dat burgerinitiatief volledig los kan staan van de overheid. Met kromme tenen las ik in de ‘Agenda Lokale Democratie’ dat: ‘steeds meer burgers participeren (…) door zelf – zonder tussenkomst van de overheid – te acteren in het publieke domein’ (Ministerie van BZK 2015: 1). Ik wijs in deze op de goed onderbouwde stelling van Tonkens en Duyvendak dat onbevlekt burgerschap, uitzonderingen daargelaten, niet bestaat. Het is een vorm van politiek wensdenken om dit te ontkennen. Burgerinitiatief is niet een kwestie van ‘loslaten’ en, nog erger, ‘op je handen zitten’, zoals veel ambtenaren nogal eens lispelen. Het is een samenspel tussen burgers en overheid, een tango die de overheid nog moet leren dansen, met wisselende partners.
Ruimte geven en ervoor waken dat burgers elkaar het leven niet zuur maken
Wie serieus werk wil maken van overheidsparticipatie moet scherp nadenken over welke vormen van professionele ondersteuning wenselijk zijn. Empathie en flexibiliteit worden al in de kabinetsvisie als belangrijke eigenschappen benoemd. Ik zou daar aan willen toevoegen dat ambtenaren en professionals die met burgerinitiatieven te maken krijgen een poging moeten doen om ‘democratisch professionalisme’ te bedrijven (Dzur 2008, Tonkens en Verhoeven 2012: 89-95). Hierbij is het idee dat professionals bereid zijn om ruimte te geven aan burgers, maar tegelijkertijd er voor waken dat burgers elkaar het leven niet zuur maken, elkaar niet uitsluiten, met elkaar in contact komen, in debat gaan over wat goed is voor de buurt en hoe hun initiatieven daaraan bijdragen. Democratisch professionalisme kan ook inhouden dat burgers worden geholpen om hun weg te vinden in de bureaucratie, voor zover ze daar een beroep op doen ter ondersteuning van hun initiatieven. Democratische professionals verruimen, verbinden, vertalen en verbieden (ook dat is soms nodig). Bevorder zo’n vorm van professionalisme. Investeer er in!
Het laatste ijkpunt voor overheidsparticipatie is dat de focus hierop niet moet leiden tot uitsluiting van de overheid onwelgevallige initiatieven. In het beleidsperspectief van de doe-democratie schuilt de onuitgesproken visie dat burgers een zinnige bijdrage aan democratie moeten bieden door hun handen uit de mouwen te steken. Niet lullen, maar poetsen! Hierbij wordt voorbij gegaan aan het feit dat democratie gedijt bij gezond wantrouwen, bij tegenspraak, bij protest en bij ‘vervelende burgers’ die het niet eens zijn met wat overheden willen (Verhoeven en Oude Vrielink 2012). Dat is misschien lastig voor bestuurders en beleidsmakers, maar wel van vitaal belang voor de democratie. Dus: schrap doe-democratie per direct als beleidsconcept en denk alleen nog in termen van overheidsparticipatie. Het spel van de overheidsparticipatie is al op de wagen, maar nu moeten we wel zorgen dat de wagen straks niet uit de bocht vliegt.
Imrat Verhoeven is Universitair docent Bestuur en beleid aan de afdeling Politicologie van de Universiteit van Amsterdam
Bron: Sociale Vraagstukken